Metodologi Analisis Kebijakan

Menurut Dunn (2000:21) Metodologi Analisis Kebijakan menggabungkan lima prosedur umum, yaitu:
  1. Perumusan masalah (definisi) menghasilkan informasi mengenai kondisi-kondisi yang menimbulkan masalah kebijakan. 
  2. Peramalan (prediksi) menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan relatif dari konsekuensi di masa mendatang dari penerapan alternatif kebijakan, termasuk tidak melakukan susuatu. 
  3. Rekomendasi (preskripsi) menyediakan informasi mengenai nilai atau masalah. 
  4. Pemantauan (deskripsi) menghasilkan informasi tentang konsekuensi sekarang dan masa lalu dari diterapkannya alternatif kebijakan. 
  5. Evaluasi, menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan dari konsekuensi pemecahan atau pengentasan masalah. 

Kelima prosedur analisis kebijakan tersebut disajikan sebagai oval gelap dalam berikut: (Dunn, 2000:21)ddd
Analisis Kebijakan Yang Berorientasi Pada Masalah Sumber (Dunn, 1999-21)
Analisis Kebijakan Yang Berorientasi Pada Masalah Sumber (Dunn, 1999-21)
Proses analisis kegiatan adalah serangkaian aktivitas intelektual yang dilakukan didalam proses kegiatan yang pada dasarnya bersifat politis.(Dunn, 2000:22)

Kebijakan memiliki tiga unsur penting yaitu: kebijakan harus merupakan suatu keingingan dari urusan-urusan negara, kebijakan harus dilakukan secara sadar dengan maksud-maksud tertentu berupa keputusan dan tindakan, dan kebijakan harus dapat dikenal dan mempunyai hubungan yang erat antara keinginan dan urusan-urusan negara serta hubungan antara keputusan dan tindakan.(Leung, 1971)

Prosedur pokok untuk menganalisis kebijakan adalah memahami metode dan teknik khusus yang memungkinkan para analisis menciptakan, menilai secara kritis, dan mengkomunikasikan pengetahuan tentang masalah-masalah kebijakan, kebijakan dimasa mendatang, aksi-aksi kebijakan, hasil-hasil kebijakan, dan kinerja kebijakan.(Dunn, 2000:208)

1. Merumuskan Masalah-Masalah Kebijakan
Masalah-masalah kebijakan merupakan kondisi yang obyektif yang keberadaannya dapat diciptakan dengan menentukan fakta-fakta apa yang ada dalam suatu kasus. Pandangan yang naif ketika ketika kita gagal untuk mengenali fakta yang ada, bahkan diintepretasikan secara berbeda oleh para pelaku kebijakan. Oleh karena itu, informasi yang sama, informasi sama yang relevan dengan kebijakan dapat dan sering menghasilkan definisi-definisi dan penjelasan-penjelasan tentang masalah yang saling berbenturan. Hal ini bukan karena “fakta-fakta” tidak konsisten, melainkan karena para analisis kebijakan, pembuat kebijakan, dan pelaku kebijakan mempunyai asumsi-asumsi serta kepentingan yang sering bertentangan dan perubahan-perubahan sosial yang terjadi.(Dunn, 2000:209) Selanjutnya menurut Dunn (2000:215) masalah adalah barang abstrak yang timbul dengan mentransformasikan pengalaman kedalam penilaian manusia.

Masalah-masalah kebijakan benar-benar merupakan keseluruhan dari sistem masalah-masalah itu berarti bahwa isu-isu kebijakan pasti sama kompleksnya. Kompleksitas isu-isu kebijakan dilihat dengan mempertimbangkan jenjang organisasi dimana isu-isu itu diformulasikan.(Dunn, 2000:219)

Hirarki Kebijakan
Hirarki Kebijakan (Dunn, 2000)


Isu-isu kebijakan dapat diklasifikasikan sesuai dengan hirarki dari tipe: utama, sekunder, fungsional dan minor. Isu-isu utama (major issues) secara khusus ditemui pada tingkat pemerintah tertinggi. Isu yang berhubungan dengan pertanyaan mengenai misi lembaga . Isu-isu sekunder (secondary issues) adalah isu yang terletak pada tingkat instansi pelaksana program-program pemerintah pusat. Isu yang kedua dapat berisi prioritas-prioritas program dan definisi kelompok-kelompok sasaran dan penerima dampak. Isu tentang bagaimana menyelesiakan masalah pengungsi dan pemukiman kembali. Isu-isu fungsional (functional issues), terletak di antara tingkat program dan proyek, dan memasukan pertanyaan-pertanyaan seperti anggaran, keuangan dan usaha untuk memperolehnya. Terakhir isu-isu minor (minor issues), adalah isu yang ditemukan paling sering terjadi pada tingkat-tingkat proyek spesifik. Isu-isu minor meliputi personal, staff, keuntungan bekerja, waktu liburan, jam kerja, dan petunjuk pelaksanaan serta peraturan.

Bila hirarki isu-isu kebijakan naik, masalah-masalah menjadi saling tergantung, subyektif, artifisial, dan dinamis. Meskipun tingkat-tingkat ini saling tergantung, beberapa isu memerlukan kebijakan strategis, sementara yang lain meminta kebijakan operasional. Suatu kebijakan yang strategis (strategic policy) adalah salah satu kebijakan di mana konsekuensi dan keputusannya secara relatif tidak bisa dibalikkan. Kebijakan operasional (operational policies) yaitu kebijakan dimana konsekuensi dari keputusan-keputusan secara relatif dapat dibalik ulang, tidak menimbulkan risiko dan ketidakpastian masa kini pada tingkat yang lebih tinggi.(Dunn, 2000:221)

Tiga kelas masalah kebijakan yaitu: masalah yang sederhana (well-structured) masalah yang agak sederhana (moderately-structured) dan masalah yang rumit (ill-structured). Struktur dari masing-masing kelas ini ditentukan oleh tingkat kompleksitasnya, yaitu derajat seberapa jauh suatu masalah merupakan sistem permasalahan yang saling tergantung.

Masalah yang rumit (ill-structured problems) adalah masalah-masalah yang mengikutsertakan banyak pembuat keputusan dan utilitas (nilai)nya tidak diketahui atau tidak mungkin untuk diurutkan secara konsisten. Masalah yang rumit adalah masalah keputusan intransitif secara penuh, yaitu suatu masalah dimana tidak mungkin untuk memilih alternatif kebijakan tunggal yang disukai oleh semua orang. Sementara masalah-masalah yang sederhana atau agak sederhana mengandung urutan pilihan yang transitif, dan ini jarang dijumpai dalam lingkungan pemerintahan yang kompleks.(Dunn, 200:224) Untuk memecahkan masalah rumit menuntut analis untuk mengambil bagian aktif dalam mendefinisikan hakekat dari masalah itu sendiri. Dalam mendefinisikan secara aktif hakekat suatu masalah, para analis harus tidak hanya menghadapkan diri pada keadaan problematis tetapi juga harus membuat penilaian dan pendapat secara kreatif.

2. Meramalkan Masa Depan Kebijakan
...sejauh struktur sosial masih sederhana dan statis, penilaian yang mapan akan bertahan untuk waktu yang panjang, tetapi jika masyarakat berubah hal ini akan segera tercermin pada penilaian yang berubah. Penilaian kembali (revaluasi) dan pendefinisian kembali (re-definisi) atau situasi akan selalu berbarengan dengan struktur sosial yang berubah itu (Karl Mannheim, Diagnosis of Our Time (1944)

Perumusan masalah menghasilkan informasi yang relevan dengan kebijakan yang penting bagi tahap analisis kebijakan selanjutnya yakni meramalkan masa depan kebijakan.

Peramalan (forecasting) adalah suatu prosedur untuk membuat informasi faktual tentang situasi sosial masa depan atas dasar informasi yang telah ada tentang masalah kebijakan. Ramalan mempunyai tiga bentuk utama: proyeksi, prediksi, dan perkiraan.

  1. Suatu proyek adalah ramalan yang didasarkan pada ekstrapolasi atas kecenderungan masa lalu maupun masa kini ke masa depan. Tujuan yang paling penting adalah ramalan menyediakan informasi tentang perubahan kebijakan dimasa depan dan konsekuensinya. Tujuan dari peramalan mirip dengan tujuan dari kebanyakan riset eksakta maupun sosial, sejauh kedua riset ini berusaha baik untuk memahami maupun untuk mengendalikan lingkungan manusia dan material. Sulitnya meramalkan masa depan kebijakan di bawah kondisi perubahan terus-menerus yang kompleks, cepat dan bahkan kacau.
  2. Sebuah prediksi adalah ramalan yang didasarkan pada asumsi teoritik yang tegas. Asumsi ini dapat berbentuk hukum teoretis, proposisi teoretis, atau analogi.
  3. Suatu perkiraan (conjecture) adalah ramalan yang didasarkan pada penilaian yang informatif atau penilaian pakar tentang situasi masyarakat masa depan. Perkiraan dapat diperkuat dengan argumen dari pakar, metode dan kausalitas.
Sumber dari alternatif, tujuan, dan sasaran kebijakan dapat ditemukan dengan mengikuti metode penstrukturan masalah yang diperoleh dari:
  1. Wewenang. Dalam mencari alternatif untuk memcahkan masalah, analis dapat menghubungi pakar.
  2. Wawasan. Analis dapat menggunakan intuisi, penilaian (judgment), atau pengetahuan tersembunyi dari orang-orang yang dipercayai cukup memahami suatu masalah.
  3. Metode.Pencarian alternatif tertolong oleh metode analisis inovatif. Misalnya teknik analisis sistem yang baru dapat membantu mengidentifikasi alternatif dan pengurutan prioritas tujuan yang penuh konflik
  4. Teori ilmiah. Penjelasan yang dibuat oleh ilmu-ilmu sosial dan eksakta juga penting sebagai sumber alternatif kebijakan.
  5. Motivasi. Keyakinan, nilai, dan kebutuhan dari para penentu kebijakan juga dapat dijadikan sumber alternatif kebijakan.
  6. Kasus paralel. Pengalaman dengan masalah kebijakan di negara-negara bagian atau kota lain merupakan sumber alternatif kebijakan yang penting.
  7. Analogi. Kemiripan antar masalah yang berbeda merupakan sumber alternatif kebijakan.
  8. Sistem etik. Sumber penting lain dari alternatif kebijakan adalah sistem etik. Teori tentang keadilan sosial lain merupakan sumber alternatif kebijakan dibanyak bidang.
Metode peramalan teoretik membantu analis membuat prediksi tentang situasi masyarakat di masa depan atas dasar asumsi teoretik dari data masa lalu maupun masa kini. Berbeda dengan peramalan ekstrapolatif, yang menggunakan asumsi tentang berulangnya sejarah untuk membuat proyeksi, peramalan teoretik didasarkan pada asumsi tentang sebab dan akibat yang terkandung di dalam berbagai teori. Sementara logika dari peramalan ekstrapolatif itu pada umumnya induktif, logika dari peramalan teoretik pada umumnya deduktif. Daya persuasi suatu argumen deduktif akan meningkat jika prediksi yang dideduksikan secara teoretik dapat dijumpai dari waktu ke waktu melalui penelitian empirik.

Beberapa prosedur yang membantu analis membuat peramalan teoretik: pemetaan teori, pembuatan model kausal, analisis regresi, estimasi titik dan interval, dan analisis korelasi. Namun tak satupun dari teknik-teknik ini yang benar-benar membuat prediksi; hanya teori yang dapat membuat prediksi. Dikatakan oleh seorang kontributor kunci dalam bidang pembuatan model teori:

Menerima sifat yang melekat didalam metode ilmiah, dijumpai adanya kesenjangan antara bahasa teori dan penelitian. Inferensi kausal berada di dalam tataran teeori, sementara penelitian aktual hanya dapat menetapkan kovariasi dan urut-urutan temporal… Akibatnya, kita tidak akan pernah dapat membuktikan hukum-hukum kausal secara empirik. (Dunn, 2000:338)

3. Rekomendasi Aksi-aksi Kebijakan
Ramalan tidak memberikan alasan-alasan eksplisit mengapa kita harus lebih menghargai suatu keadaan masa mendatang daripada keadaan yang lain; juga tidak memungkinkan kita untuk membuat persyaratan yang menjawab pertanyaan: Apa yang seharusnya dikerjakan? Oleh karena itu rekomendasi aksi-aksi kebijakan menjawab pertanyaan penting ini.

Prosedur analisis-kebijakan dari rekomendasi memungkinkan analis menghasilkan informasi tentang kemungkinan serangkaian aksi dimasa mendatang untuk menghasilkan konsekuensi yang berharga bagi individu, kelompok, atau masyarakat seluruhnya. Untuk merekomendasikan suatu tindakan kebijakan khusus diperlukan adanya informasi tentang konsekuensi-konsekuensi di masa depan setelah dilakukannya berbagai alternatif tindakan. Prosedur analisis kebijakan dari rekomendasi terkait erat dengan persoalan etika dan moral

Rekomendasi kebijakan memerlukan pendekatan yang normatif, tidak hanya empiris atau evaluatif, karena persoalannya adalah aksi mana yang tepat. Pertanyaan-pertanyaan tentang aksi meminta analis memilih di antara berbagai pernyataan advokatif tentang apa yang seharusnya dilakukan.

Perspektif mengenai isu pilihan rasional adalah apa yang diberikan oleh sosiolog Amitai Etzioni. Etzioni telah menawarkan suatu strategi penelusuran campuran (mixed scanning) sebagai alternatif dari pandangan rasionalitas komprehensif dan pandangan-pandangan lain yang berlawanan, termasuk inkrementalis yang terputus-putus (disjointed incrementalism) dan rasionalis yang terkungkung. Etzioni dan kawan-kawan memberikan kritik kepada keputusan rasional-komprehensif, juga menunjukan keterbatasan dari teori inkremental. Inkrementalis, misalnya, memiliki orientasi yang konservatif dan status quo sehingga sulit untuk menerima perlunya kreativitas dan inovasi dalam pengambilan keputusan. Inkrementalisme juga berpandangan bahwa ahwa kebanyakan pilihan kebijakan akan dibuat oleh kepentingan-kepentingan yang paling berkuasa di dalam masyarakat.

Penelusuran campuran menyediakan cara memilih yang didasarkan pada pendekatan rasional-komprehensif maupun inkrementalisme terputus-putus. Semakin strategis masalah semakin rasional-komprehensiflah pendekatan yang memadai untuknya. Sebaliknya, semakin operasional masalahnya, semakin tepat digunakan pendekatan inkrementalisme terputus-putus. Masalahnya adalah bagaimana mengkombinasikan keduanya secara efektif.

4. Pemantauan Dalam Analisis Kebijakan
Pemantauan (monitoring) merupakan prosedur analisis kebijakan yang digunakan untuk memberikan informasi tentang sebab dan akibat dari kebijakan publik. Karena memungkinkan analis mendeskripsikan hubungan antara operasi program kebijakan dan hasilnya, maka pemantauan merupakan sumber informasi utama tentang implementasi.

Pemantauan memainkan peran metodologis yang penting dalam analisis kebijakan. Ketika informasi tentang tindakan kebijakan ditransformasikan melalui pemantauan menjadi informasi tentang hasil kebijakan, kita mengalami situasi masalah (problem situations). Yang merupakan sistem dari berbagai masalah yang saling tergantung (messes) yang kemudian ditransformasikan melalui perumusan masalah ke dalam suatu masalah kebijakan.(Dunn, 2000:509)

Pemantauan setidaknya memainkan empat fungsi dalam analisis kebijakan: eksplanasi, akuntansi, pemeriksaan, dan kepatuhan:
  1. Kepatuhan (Compliance); Pemantauan bermanfaat untuk menentukan apakah tindakan dari para administrator program, staf, dan pelaku lain sesuai dengan standar dan prosedur yang dibuat.
  2. Pemeriksaaan (Auditing); Pemantauan membantu menentukan apakah sumber daya dan palayanan yang dimaksudkan untuk kelompok sasaran tertentu telah sampai kepada mereka.
  3. Akuntansi; Monitoring menghasilkan informasi yang bermanfaat untuk melakukan akuntansi atas perubahan sosial dan ekonomi yang terjadi setelah dilaksanakannya sejumlah kebijakan publik dari waktu ke waktu.
  4. Eksplanasi; Pemantauan juga menghimpun informasi yang dapat menjelaskan mengapa hasil-hasil kebijakan publik dan program berbeda.

Untuk memantau kebijakan publik, dan isu apapun, kita membutuhkan informasi yang relevan, reliebel dan valid. Apabila informasi tidak tersedia pada instansi-instansi pemerintah maka pemantauan perlu dilakukan dengan kuesioner, wawancara, observasi lapangan dan arsip kantor.

Dalam memantau hasil kebijakan kita harus membedakan dua jenis akibat: keluaran (outputs) dan dampak (impacts). Keluaran kebijakan adalah barang, layanan, sumber daya yang diterima oleh kelompok sasaran atau kelompok penerima (beneficiaries). Dampak kebijakan merupakan perubahan nyata pada tangkah-laku atau sikap yang dihasilkan oleh keluaran kebijakan tersebut.

Untuk menghitung secara baik keluaran dan dampak kebijakan, perlu melihat kembali tindakan kebijakan yang dilakukan sebelumnya. Secara umum, tindakan kebijakan mempunyai dua tujuan utama: regulasi dan alokasi. Tindakan regulatif adalah tindakan yang dirancang untuk menjamin kepatuhan terhadap standar atau prosedur tertentu. Sedangkan tindakan alokatif adalah tindakan yang membutuhkan masukan yang berupa uang, waktu, personil dan alat.

Keberhasilan dalam memperoleh, menganalisis dan menafsirkan data tentang hasil kebijakan tergantung pada kapasitas kita dalam membangun ukuran-ukuran yang reliabel dan valid. Salah satu cara untuk itu adalah dengan merinci secara tegas variabel yang akan kita monitor. Variabel adalah karakteristik dari sesorang, suatu peristiwa atau obyek, yang bisa dinyatakan dengan data numerik yang berbeda-beda, sedangkan konstan adalah karakteristik yang tidak berubah-ubah.

Sifat dari pendekatan pemantauan kebijakan yaitu: pertama, berusaha memantau hasil kebijakan yang relevan; kedua, setiap pendekatan pemantauan adalah tefokus pada tujuan; ketiga berorientasi pada perubahan (change-oriented); keempat, pendekatan pemantauan memungkinkan klasifikasi silang atas keluaran dan dampak dengan variabel lain, termasuk variabel yang dipakai untuk memantau masukan serta proses kebijakan; terakhir, setiap pendekatan mengukur tindakan dan hasil kebijakan secara obyektif maupun subyektif.

Semua sifat di atas pada akhirnya membantu kita untuk memahami pemantauan sebagai: proses memperoleh informasi yang relevan dengan kebijakan, untuk mengukur perubahan yang terjadi didalam kondisi sosial yang terfokus pada tujuan, baik informasi obyektif maupun subyektif, di antara berbagai kelompok sasaran dan kelompok yang diuntungkan.

5. Mengevaluasi Kinerja Kebijakan
Firman dan Martin (1984) mengemukakan bahwa evaluasi adalah suatu usaha untuk mengukur dan memberi nilai secara obyektif pencapaian hasil-hasil yang telah direncanakan sebelumnya, hasil-hasil evaluasi dimaksud akan menjadi umpan balik untuk perencanaan kembali.

Tjokroamidjoyo (1989) menulis, sebagai salah satu fungsi manajemen, evaluasi berurusan dan berusaha untuk mempertanyakan efektifitas dan efisisensi pelaksanaan dari suatu rencana, sekaligus mengukur subyektif mungkin hasil-hasil atas pelaksanaan kegiatan itu dengan ukuran-ukuran yang dapat diterima oleh pihak- pihak yang mendukung maupun yang tidak mendukung suatu rencana.

Selanjutnya Dunn (2000:608) menulis bahwa istilah evaluasi mempunyai arti yang berhubungan, masing-masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala nilai terhadap hasil kebijakan atau program. Secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating) dan penilaian (assesment), kata-kata yang menyatakan usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Dalam arti yang lebih spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan. Ketika hasil kebijakan pada kenyataannya mempunyai nilai, hal ini karena hasil tersebut memberi sumbangan pada tujuan atau sasaran. Dalam hal ini, dapat dikatakan bahwa kebijakan atau program telah mencapai tingkat kinerja yang bermakna, yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan dibuat jelas atau diatasi.

Dunn (2000:609) mengemukakan juga bahwa evaluasi memainkan sejumlah fungsi utama dalam analisis kebijakan yaitu:

  1. Pertama dan yang paling penting, evaluasi memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, yaitu seberapa jauh kebutuhan, nilai dan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik. Dalam hal ini, evaluasi mengungkapkan seberapa jauh tujuan-tujuan tertentu telah tercapai.
  2. Kedua evaluasi memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan target.
  3. Ketiga evaluasi memberi sumbangan pada aplikasi metode-metode kebijakan lainnya, termasuk perumusan masalah dan rekomendasi. Informasi tentang tidak memadainya kinerja kebijakan dapat memberi sumbangan pada perumusan ulang masalah kebijakan. Evaluasi dapat pula menyumbang pada definisi alternatif kebijakan yang baru atau revisi kebijakan dengan penunjukan behwa alternatif kebijakan yang diunggulkan sebelumnya perlu dihapus dan diganti dengan yang lain.

Evaluasi Keputusan Teoritis (Decision-Theoretic Evaluation) adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode diskriptif untuk menghasilkan informasi yang dapat dipertanggung-jawabkan dan valid mengenai hasil-hasil kebijakan yang secara eksplisit dinilai oleh berbagai macam pelaku kebijakan. Evaluasi keputusan teoritis, berusaha untuk memunculkan dan membuat eksplisit tujuan dan target dari pelaku kebijakan baik yang tersembunyi atau yang dinyatakan. Ini berarti tujuan dan target dari pembuat kebijakan dan administrator merupakan salah satu sumber nilai, karena semua pihak yang mempunyai andil dalam memformulasikan dan mengimplementasikan kebijakan (sebagai contoh, staf tingkat menengah dan bawah, pegawai pada badan-badan lainnya, kelompok klien) dilibatkan dalam merumuskan tujuan dan target dimana kinerja nantinya akan diukur. (Dunn, 2000:619)

Instrumen utama untuk mengumpulkan informasi adalah wawancara formal dengan sejumlah pertanyaan terbuka. Tanggapan terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut memberi informasi yang diperlukan untuk melengkapi beberapa tahap dalam penaksiran evaluabilitas seperti; spesifikasi program kebijakan, modeling program kebijakan, penaksiran program kebijakan dan persentasi penaksiran evaluabilitas terhadap pemakai.(Dunn, 2000:625)


Sumber:
Thobias (2003), Kebijakan Pemukiman Kembali Pengungsi Di Perbatasan Indonesia-Timor Leste (Studi Kasus: Kecamatan Tasifeto Timur, Kabupaten Belu, Provinsi Nusa Tenggara Timur), Tesis-S2 Universitas Deponegoro Tahun 2003.
Post a Comment